2019-12-01
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新负面清单发布后可能形成的差异随着《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》政策和措施的出台实施，理论上，从2019年7月30日起，外商投资原则上可以在中国持有上游石油和天然气区块100%的权益。展望未来，外商投资进入中国油气上游领域，会因为合作对象选择和合作模式选择的多样性，带来合作内容、涵义和成果的多样性。
1 政策文件层级和法律依据差异
之前的国内油气资源对外合作的指导规范性依据是《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》和《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》，这两个条例分别是1982年和1993年以国务院令第19号、第131号的形式发布，其后的历次修订也均是通过国务院令的方式进行，属于国务院行政法规范畴。此次《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》则是由国家发展和改革委员会、商务部两个国务院的下属政府部门联合发布，属于政府规章制度。政策文件级别不同，政策层级不同，尽管发布时间早晚有别，但是用部门文件去替代或废止国务院令，还是有所不妥，应尽快出台和落地新的配套制度和政策加以完善。
同时，在“能源法”“石油天然气法”缺失的情况下，传统的国内油气对外合作的生产经营行为只能主要依据石油合作条例下签订的产品分成合同，国有公司代表行使合同的权利，在某种程度上缺乏法律权威性，操作层面有时难以把握；新形势下，外商投资如果成立合资公司，新的合作则可以在《公司法》《合伙企业法》以及2020年即将实施的《外商投资法》等现行法律法规的框架层面下规范、统一和完善。
2 油气矿权所有和管理模式差异
按照中国的《矿产资源法》，勘查开采油气矿产资源采用许可证的基本制度。勘查开采油气矿产资源必须分别申请在先，经批准取得探矿权和采矿权，并办理登记。之前的国内油气资源对外合作，三大国有石油公司向国家相关部门上报区块对外合作申请，获批后通过招商实现合作，但合作期间油气矿业权并不发生转移或变更，一直由原油气矿业权人（三大国有石油公司）持有，外方并不能通过合作进而享有油气矿业权，在油气矿业权所有关系不发生变化的情况下，其管理也自然一直由三大石油公司负责。新的负面清单发布后，在现行的制度框架下，合资企业获得油气矿业权的途径包括：1）通过公开的“招拍挂”转让程序获得新矿业权（少数协议转让的情况除外）；2）从现有油气矿业权人手中转让获得；3）现有油气矿业权人将矿业权作价出资并转让给合资公司。此外，由于目前中国95%以上的石油、天然气区块探矿权、采矿权已经被授予中国石油、中国石化、中国海油和延长石油公司，市场期待建立完善的区块退出和转让制度，从而使现有国有石油公司持有的区块能够再次投向市场。无论那种方式，合资公司一旦拥有油气矿业权，那么其所有权和管理权就按照投资比例分别由投资各方享有。
3 总体开发方案定位和作用差异
之前的国内油气资源对外合作，对外合作区块“总体开发方案”（ODP）是油气田开发决策的基础性文件，是油气开发决策的依据和指导性文件，由作业者根据国家有关开采石油资源的规定编制制订，并在区块前期研究、勘探或评价阶段结束后提交审批，经国务院指定部门批准后，总体开发方案才能作为开发作业和生产作业的实施依据。总体开发方案内容包括地质与油气藏工程、钻井完井与采油工艺、地面（海洋）石油工程、健康安全环境保护、油气市场、开发费用估算和经济评价等，体现了区块前期阶段的研究成果。在石油合同既定情况下，对外合作区块总体开发方案是决定资源国政府、中方石油公司和外方合作者利益划分的关键依据，决定了各自能够分到的权益份额及回收分成顺序。三方立场不同，权责不同，在投入上也有差异，因此对总体开发方案的关注点各有侧重。
2019年3月，按照国家简政放权的要求，国家发改委取消“石油天然气（含煤层气）对外合作项目总体开发方案审批”，改为备案管理，对外合作项目总体开发方案管理迎来了新的政策红利；如果外商投资成立合资公司，总体开发方案的编制与上报管理如何要求？合资公司在制订公司章程、议事规则等重大公司文件时，总体开发方案的定位和作用如何设置？需要明确股东大会、董事会和总体开发方案在决策和管理中的定位和相互关系。
4 运营管理模式差异
之前的国内油气资源对外合作，按照时间划分，勘探期是全部由外方单独负责和承担费用和风险；在开发生产期，矿业权人（中方国有石油公司）与合作方（外商投资者）按照约定比例共同投资、共享收益、共担风险。在管理上，传统油气对外合作以联管会作为合作项目的最高决策机构，双方派出代表，形成联合项目组共同管理。合作工作过程中，按照中国现行的油气资源勘探开发的法律法规，国有石油公司被国家赋予油气对外合作的专营权，包括获得油气矿业权和合作产出的分配权益。外方投资者一般充当作业者，具有更多的生产经营活动的控制力，负责日常业务运作与管理，中方国有石油公司具有国家委托下的油气资源勘查、开采和生产活动的监督权。
如果成立合资公司，整个公司的存续过程则是按照股东会、董事会决策、管理团队负责日常经营的委托代理运营模式运作。所有的权限都是在合资公司章程和法人治理框架下，按照股权比例形成的表决权实施运作。股东的各自权益通过公司章程、法人治理结构、议事规则和代理人义务来实现。而且随着中国油气勘探开发监管体系的不断完善，在国家主导下对于油气勘探开发实施独立和专业化的监管模式势在必行，传统合作过程中三大国有石油公司被赋予的油气监督权和监管责任会进一步明晰和剥离。
5 油气产品销售模式差异
之前的国内油气资源对外合作，按照产品分成合同，根据《对外合作开采海洋石油资源条例》和《对外合作开采陆上石油资源条例》，外国投资者有权将其应得的石油和购买的石油运往国外（违反中国政治利益的国家和地区除外）。但是实际业务中，按照双方签订的销售协议，外方一般都会把份额油交由合作的三大国有石油公司销售。如果以合资企业或外商独资企业的形式自行开展勘探开采活动，离开了上述合作条例的基础，外商投资在申请获得原油出口资质、配额和许可证上存在不确定性。对于这一点，需要国家在政策层面进一步明确。尽管随着油气体制改革的深入，未来油气销售将更加市场化，更加公平、公正、公开，但是外商或者合资企业作为上游生产商，需要获得原油或天然气销售经营许可，并自行向有资质的经销商销售油气。
6 合作项目及其各环节执行方式差异
传统的国内油气对外合作遵循合同，严格按合同执行，体现在合作区域、合同期限、义务工作量、投资、资金管理、会计程序等诸多日常工作方面。
第一，在合作区域上有差异。之前的国内油气资源对外合作，中国政府批准油气资源合作开发是一个前提，国有石油公司在批准的范围内与外商签订合同开展合作。对于合资公司来说，合作区域则是国家招标项目油气矿权所覆盖的区域。
第二，在合作期限上有差异。传统的合作期限是指合作开发合同存继的有效时间，通常分为勘探期、开发期和生产期。其中，勘探期根据地质情况和区域分布确定；开发期是指合同区某一油田自商业价值确定之日至该油田全部开发作业完成之日止的期限，期限长短视油田规模和开发条件确定；生产期指合同区内任一油田自开始商业开发生产之日至合同规定的期满之日止的期间，一般是20～30年，可以看出，合作期限是由中外双方约定确定。如果成立合资企业，合作期限则需要依据中国现行法律法规而定，一般按照合资公司章程规定的营业期限届满执行，可以看出，合作期限是在国内现行法律框架下，由合作各方商议并通过公司章程明确下来的，合作期限与合资公司的生产经营活动密切相关，不会按照勘探、开发和生产等活动时序来划分时间段。
第三，合同义务工作量的不同。之前的油气资源对外合作，义务工作量是指外商在勘探期必须完成的最低勘探义务工作量，进入开发和生产期，工作计划按照开发方案由合作双方来协商确定，未完成合同规定的义务工作量，外方予以补偿。如果成立合资公司，除了中国油气矿权管理所涉及的最低投入规定或投标承诺的工作量外，合作各方会根据资源品质、国际油价和自身情况，确定每一年的工作量计划和生产经营内容。
第四，在资金筹措和归集模式方面有差异。之前的国内油气资源对外合作，依据产品分成合同模式，一旦正常转入开发阶段，外商和中方依据最终批准的项目总体开发方案，按照双方约定出资的比例出资实施开发生产，年度运营成本则是按照联合管理委员会批准的年度工作计划和预算，严格执行现金筹集通知（cash call）制度筹集日常运营资金，出现违约则有罚息、出售油气产量代为支付所欠款项等规定。如果成立合资企业，合资各方就会按照合资协议、合资公司可行性研究报告等前期文件，通过董事会会议、股东会等法定程序，共同出资成立公司，实收资本必须覆盖合资公司油气勘探、开发和运营全过程的资金需求，如果出现资金困难，则会通过增加注册资本金或公司融资等方式实现，如果投资方不能实缴注册资本则通过有关法律法规和公司章程予以协调解决和规范处理。
第五，会计遵循模式有变化。之前的国内油气资源对外合作，由于缺乏相关的法律、合同基础，存在法律规范不足和合同性质不明等瑕疵，所以一般在产品分成合同中就包括一个十分详细的会计准则（Accounting Procedures），以确保合理有效的出资、成本回收和利润分配。如果今后外商投资者设立合资企业和外商独资企业，则不需要单独的会计制度，而是需要按照国内现行法律法规，即《企业会计准则第27号——石油天然气开采》处理相关业务和事务。该准则是中国为了规范石油天然气开采活动会计处理和相关信息披露所制订的专业会计准则。其内容包括总则、矿区权益的会计处理、油气勘探的会计处理、油气开发的会计处理、油气生产的会计处理、信息披露等六部分内容，不如产品分成合同中的会计准则详细和具体。
第六，在企业证照、开户、资质等事务办理上的变化。之前的国内油气资源对外合作，在原有的产品分成合同制度下，三大国有石油公司需在各方面提供必要协助，包括申请经营证照，办理开户、外汇、海关、人员和签证、运营设施相关手续等。如果成立合资企业，则需要发挥投资各方的既有优势，外商投资可以与中国公司合作从而获得必要的支持和帮助；如果希望独立经营，尽管有“准入前国民待遇”等规定，外商投资需要考虑申请各类资质许可的时间和成本。
7 税费内容和缴纳方式差异
之前的国内油气资源对外合作，根据产品分成合同制度，增值税和资源税（或2011年11月1日之前签订的产品分成合同的矿权使用费）以实物形式支付给中国政府部门。作为税收的石油与一般石油同时出售，其销售额即为应纳税款，产品分成合同通常还对石油天然气的质量规格、数量和价格做出详细的约定。如果成立合资公司或外商独资企业，这类企业的税收缴纳是依据国内现行法律法规，按照销售实现收入缴纳各类税费，还是继续沿用实物支付增值税和资源税的惯例，需要研究分析并予以明确。
8 政府、外商企业和中方企业盈利分成模式差异
之前的国内油气资源对外合作，多是借鉴国际通用的产品分成合同模式。在勘探期，外商投资承担全部的勘探费用投入，勘探期内有商业发现的，转入开发生产期，在缴纳增值税和矿权使用费/资源税后，依据合同约定，在年度总产量中规定一定比例的“投资回收油”和“分成油”，其中“投资回收油”用于回收双方运营成本、外商投资的勘探投入和双方的开发投入，“分成油”是中外双方分配的油气产量，上述成本回收和利润分配均采用实物形式。在这个过程中，政府得到矿费、税收；外方回收其勘探、开发投资和生产费用并得到一定比例的分成油；中方国有石油公司回收其开发投资和生产费用也得到一定比例的分成油。如果未来国内油气资源合作开发按照合资企业模式，外商投资则是按照国内现行《公司法》《公司登记管理条例》《企业法人登记管理条例》等法律法规，投资合作各方按约定比例，注资成立公司，合作勘查、开采并销售油气产品，合法纳税后产生税后利润，进而按照股权比例分红来实现投资收益，政府则按照相关法律法规得到相应税费。
9 形成资产的所属权和支配权差异
之前的国内油气资源对外合作，按照两个条例，除租用第三方的设备外，按计划和预算所购置和建造的全部资产，当合同到期或项目终止后，其所有权属于中方国有石油公司。如果成立合资企业运作，所有投入形成的资产按照股权比例分别权属各自股东，公司解散清算的资产分配也是依据投资比例实施分配处置。
10 油气样品、信息、资料、数据等管理模式差异
之前的国内油气资源对外合作，在产品分成合同制度下，三大国有石油公司对外方履行数据样品保管和保密义务进行监督。外方在执行石油合同从事开发、生产作业过程中，必须及时地、准确地向三大国有石油公司报告石油作业情况，完整地、准确地取得各项石油作业的数据、记录、样品、凭证和其他原始资料，并定期提交必要的资料和样品以及技术、经济、财会、行政方面的各种报告，数据样品传送到境外必须经三大国有石油公司同意。一旦取消合资、合作要求，政府和企业可能会对外国投资者在油气作业中获取数据和样品有所顾虑。在目前制度下，中国国家安全和国家秘密相关法律将继续适用。根据国家安全法和国家秘密法，因其对“国家和社会发展”的重大影响，自然资源相关信息通常在国家秘密保护方面被视为高风险领域。在中国从事石油业务的外国投资者应重视数据传输的执行问题以及潜在风险的防范。除了合资公司章程以外，应该在相关法律法规补充、修订和完善方面提早研判谋划。
对策建议
国家层面
第一，开展法律总体框架顶层设计，处理好立法和修法的关系。针对中国油气资源对外合作领域，尤其是勘探开发环节，一些法律急需制订，例如石油法、天然气法，也有一些法律正在修订，例如《矿产资源法》。国家层面应该实施顶层设计，统筹考虑，既避免漏项和出现空白，也应避免出现重复或不一致的内容。
第二，分析现有法律法规政策的差异，破除外商投资油气勘探开发市场准入的法律障碍。基于前后政策文件的级别差异、法律法规的依据差异和合同性质差异，以及国家关于油气矿产资源的改革管理，外商投资进入油气行业进行勘探开发业务，可能还面临资质和准入等问题，建议尽快出台“石油天然气外商投资勘探开发条例”等系列配套性制度和文件。还要尽快制订和完善油气勘探开发对外合作监管方面的相关法律法规，对外商投资进入油气勘探开发领域后的矿权转让、总体开发方案备案管理、最低义务工作量投入、区块退出、合作项目股权转让、合作区块对外租赁、承包等全过程生产经营活动加强监管。
第三，尽快明确外商投资者获取油气矿权的合法方式。目前来看，外商投资获得油气区块的探矿权、采矿权能否通过国家自然资源部组织的“招拍挂”公开程序，辅以新的《外商投资法》中规定的“准入前国民待遇”制度，需要予以明确。另外，理论上外商投资也可以通过协议出让的方式获得矿业权。但是，中国对于矿业权的协议出让实施严格的管控制度，目前矿业权协议出让需经矿业权所在地的地方政府审批同意。虽然法律未限制外商投资成为矿业权的受让人，但在没有中方合作伙伴参与的情况下，外商投资通过这种方式获得矿业权难度较大。
第四，尽快确定外商投资者在中国开展油气开发的主导模式。目前，国际油气投资者获得资源国油气资源和产品，大体都采用矿税制合同、产品分成合同和服务合同这三种模式。与之前国内油气资源对外合作全部采取产品分成合同模式相比，是否采取合同模式和采取哪种合同模式应该尽快明确，否则相应的运营模式、销售模式和税收模式均无法落实和实施。
第五，尽快完善有关涉及油气产品、生产经营数据信息等的管理要求。目前的国内油气对外合作在产品分成合同制度下，三大国有石油公司代表国家对外国合同方履行数据样品保管和保密义务进行监督。应重视取消合资、合作要求后在中国从事石油业务的外商投资在数据传输中的执行问题以及防范潜在风险。
国有石油公司层面
第一，积极适应新的矿权管理制度，创新性开展内外部矿权流转实践。随着中国油气体制深化改革，国有石油公司独享国家油气矿业权的现象将被终止。截至2017年底，中国共有石油天然气（含煤层气、页岩气）勘查许可证941个，面积328.46万平方千米，三大石油公司拥有的油气探矿权登记面积占全国的96.4%，陕西延长石油集团公司占1.9%；中国共有石油天然气（含煤层气、页岩气）开采许可证762个，面积16.03万平方千米，三大国有石油公司拥有的油气采矿权登记面积占全国的99.2%，陕西延长石油集团公司占0.3%。新版负面清单的发布旨在公开、公平地向符合条件的各类市场主体出让相关油气矿业权，三大国有石油公司油气矿业权专营制度将会进一步被打破。在矿权退出压力逐步加大的形势下，三大国有石油公司还面临保护现有矿权的压力，国有石油公司应该加快创新性地开展矿权内、外部流转，有序、有效盘活油气矿权资产，追求最大的经济储量和效益产量。
第二，转变思维，总结梳理问题，针对新的政策，积极探索和创新新合作机制下的业务模式和工作流程。新版负面清单发布后，允许外商投资独立进入上游油气领域，尽管合资合作依然可能是近期外商投资的现实选择，但是合作的吸引力会下降，况且外商投资也可以选择民营企业开展油气上游领域的合作。所以一方面，国有石油公司不应该像过去油气合资合作那样过分强调管控和话语权，逐步淡化行政色彩和保护色彩，应该更加强调合作共赢。特别是在非常规油气资源合作领域，应制定符合非常规油气勘探开发特点的合资合作合同，谋求尽快取得业务和技术突破；另一方面，针对已经形成的外资合作的工作流程和模式，总结梳理存在的问题，在新政策的引领下，深化研究分析，进一步创新合作模式和工作流程，以适应新的市场环境并取得较好的合作开发效果。
第三，结合矿权现状和各自技术优势，优先开展国有石油公司之间的合资合作。油气矿产资源关系国家能源安全和重大利益，中国对矿权转让设定了较为严格的程序。考虑到目前国务院批准的有资格从事油气资源勘探开发的石油公司主要包括中国石油、中国石化、中国海油和延长石油4家国有企业，建议国有石油公司在积极探索油气矿权内部流转并取得良好效果的基础上，逐步探索油气矿权选择性外部流转，择机相互开展合作以及与具有油气勘探开发经验的中化集团、北方工业、中信集团等国字号企业开展油气矿权流转和油气勘探开发合资合作。近期，中国石油与中国海油签订合作协议，共同在北部湾开发海上油气资源；中国石油与中国石化联合开发塔里木盆地，加大勘探开发力度，都是应对市场开放的一种积极探索和有力举措。
最后，国有石油公司必须立足扬长项、补短板，切实提高企业内生增长动力和发展质量。随着投资主体多元化，与国有石油公司同台角逐、同台竞技的企业越来越多，尤其是国际石油公司会参与进来。国际石油公司有成熟的体系、人才队伍和商业运作模式，它们进入中国油气市场的限制被取消后，将对国有石油公司提出挑战，也将促进国有石油公司加快改革步伐，提高效率。对于国有石油公司而言，未来的发展可以说是机遇与挑战并存。只有提前预判，超前谋划，以更加开放的格局和心态，不断修炼内功，补齐短板，特别是技术层面的自主创新研究和管理上的规范性和严谨性提升，持续提高自身竞争力，以未来世界一流企业的素质和姿态去适应和迎接市场新变化。
来源：国际石油经济
