2018-01-13
627 “班轮业反垄断豁免”专题系列之五
朱琼宇 徐剑华
2011年，世界第三大经济体及最大的贸易国之一的日本作出决议，继续为海洋承运人提供反垄断豁免，并认为这一法案理应至少延长到2015年。这一决议引发了好几个国家关于海洋承运人反垄断豁免的两军对垒。
日本船东认为不存在废除反垄断豁免的决定性因素
对日本而言，这些豁免条例允许航运公司与对方公开讨论运价、附加费和其他商业信息，并一同制定行业定价方案。历史上，主要的日本集装箱航运集团，如商船三井和日本邮船，都非常支持集装箱航运公会。
日本当局的这一决议延续了2010年以日本首相菅直人为首的内阁展开的审查程序的决议。该决议主张重申日本反托拉斯豁免法案及其他所有有关的政策。
这一决议被再次延长了4年期限，其理由如下：
· 日本不存在需要立即废除反垄断豁免的决定性因素。
· 因为欧盟采取了类似废除反垄断豁免的举措，目前已对行业产生不利影响，这不但导致了从欧洲启运或终止的航线上运价大幅波动，而且由于一些被授权的航运公司自作主张的决定，使得附加费也显著上涨。
· 所谓的航线合理化往往导致运力供给不足。
在审查过程中，赞成和反对反垄断豁免的声音都非常多。例如，日本船东协会（JSA）向土地基础设施运输和旅游主管部门（日本国土交通省）递交了一份言辞激烈的信函，主张不能结束现行制度，不然将会对日本经济和民众产生负面影响。信函中强调了以下几点：
· 运价的大幅波动和服务的不稳定性。废除现有的豁免体系会导致短期内运价产生波动，就像目前的油轮和散货船市场那样；又或者会导致提供的服务航线不稳定。这将使日本的托运人难以获得稳定的运价水平。
· 演变成更严重的寡头垄断。废除豁免体系可能会导致日本的寡头垄断市场更严重，从而可能逼迫一些海洋承运人退出市场，这会减少日本具有竞争力的航线。
· 途径日本或在日本起止的航线将由非日本籍的全球航运巨头主控。近年来，日本的海洋承运人一直受到税收和其他国家财政制度的不利影响，因此，如若废除现行制度可能导致他们退出国内市场，同时也减少了日本进出口贸易商的选择。
· 减少大型船舶直接挂靠日本港口的数量。废除豁免体系可能导致竞争加剧、亏损严重，导致从事直接挂靠航线的承运人不得不改为以提供支线运营为主的间接服务。这种情况很可能会导致服务水平下降，从而使得日本托运人在海外市场的竞争力受到不利影响。
亚欧航线运价激剧震荡乃欧盟废除公会集体豁免种下的恶果
日本船东协会坚持认为政府应维持反垄断豁免权，其依据是与亚美航线相比，亚欧航线上的运价波动更大，但两条贸易航线上的集装箱货运量大体相同（见图1）。而亚美航线两端的国家都延续了豁免体系。日本船东协会在信函中说：“自2009年春，亚欧航线运价出现历史最低点之后，运价一直突飞猛涨。尽管欧洲委员会在欧盟集体豁免的审查过程中提出，废除公会集体豁免是降低运输成本最好的方法，但看起来并不是这么回事。”
日本船东协会也指出了燃油调节附加费（BAF）的一些变化。该船东组织解释道：“我们可从图表2中看到两条贸易航线不同的发展趋势。不需要花太多时间，远洋承运人必然会将燃油附加费的成本全部转嫁给客户。每一家亚欧航线的承运人都会单独设置自己的燃油附加费，就像之前设立的码头操作附加费（THC）一样。与此同时，美国运输安全局也会在亚美航线上添加一些燃油附加费的非捆绑性指导规则，使其被计入运费。所以，这就形成了图中所示的亚欧航线平均燃油附加费比亚美航线船用燃油价格（CSO380）上升更多的结果。”
托运人协会针锋相对
在远东地区，不只日本政府一家拒绝跟欧盟一同结束集装箱航运公会体系，例如，新加坡政府去年也批准将反托拉斯法案延长五年。
新加坡航运协会（CCS）主席兼太平国际船务公司（Pacific International Lines）常务董事总裁SS Teo表示赞成新加坡竞争委员会的决定，他说：“我们很感谢新加坡航运协会的提议，它的终极评估充分考虑了新加坡航运和港口的实质性利益。”
Teo完全驳斥了运价操纵的指控。他说：“如果航运公司真的像卡特尔一样操纵运价的话，他们也不可能在2009年经济危机期间遭受200亿美元左右的累计亏损。航运卡特尔操纵运价的时代早已过去。今天的集装箱航运公司的协议不具有约束力。在这些合作协议下的会员船公司有充分的自主权，可自行确立运价及国际航运货物的附加费。”
但托运人及其协会并不认同这一点。亚洲托运人委员会（ASC）主席约翰·陆（John Lu）说：“集装箱航运公司已经通过对20/40尺集装箱征收附加费的方式，将大幅度提高的运输成本转嫁给货方。这些费用涵盖了各种项目，包括上涨的燃油价格和从欧洲和北美到亚洲的空箱调运费。
陆主席对集装箱航运业获得政府的的政策倾斜深感不满。他说：“中国的托运人最多，受害也最深，但全亚洲的托运人都受到政府规定的制约，而且海洋承运人的操作仍然不透明，托运人两眼抓瞎没有出路。”
世界其他航贸区的两军对垒
世界其他航贸区的情况如何？在美国，众议员詹姆斯·欧博斯塔（James Oberstar）在2010年提出了他的“2010航运法”（即欧博斯塔法案）。随后，要求集装箱航运业进一步开放的致电应接不暇。
他的目的是禁止国家接受那些既允许承运人在会议上讨论价格，又允许他们在会外独立行事而将会议决议抛诸脑后的讨论协议。然而，该立法议案还没能开始进行讨论，欧博斯塔就已在中期选举时失去众议员的位置，之后也无人对此事进一步跟进或提出另案。
不过，联邦海事委员会（FMC）正在调查研究欧盟废除集装箱航运公会豁免的地区是否受到影响，这将在一定程度上决定未来政策的指导方向。
联邦海事委员会的常务主席罗纳德·墨非（Ronald Murphy）在第13届全球集装箱航运年会上解释道，该调查研究主要集中在三条东/西向贸易航线上，即跨太平洋航线、跨大西洋航线和远东至欧洲航线。
他说：“跨太平洋航线的运营遵守美国联邦海事委员会的《1998航运法》，而另两条航线则根据2008年10月以来欧盟的新竞争规则运营。我们的贸易分析局正致力于尽可能将欧盟废除豁免对各条航路的影响进行实证分析，并给出相应描述。”
另一位联邦海事委员会专员迈克尔·扈利（Michael A Khouri）于今年早些时候在凤凰城（亚利桑那州）召开的美国报关及货运代理商协会（NCBFAA）年会上也提出了这一议案。他解释说：“我们的经济学家都知道，把欧盟废除豁免的影响从全球经济衰退的重大影响中分离出来是很困难的。但是必须牢记两个很明显的因素：其一，所有国家和所有贸易航路都经历了这次衰退；其二，经济学不同于化学，不可能关在一个实验室里进行研究。现在经济学家们已习惯于在全球这个大实验室里工作，而且也给出了有益的见解。”
他说：“从联邦海事委员会最近的调查通知书回复中可看出，这项研究仍需解决几个问题，即汇率波动、各类附加费和行业集中度。想要解决这些问题，就需要对三大贸易航路上的市场结构变化情况、海洋承运人的行为以及经济表现进行大范围的检查。”他表示，这项研究将在2011年底完成。
在印度，修改的系统会对那些竞争委员会审查出来的问题进行逐案分析并找出解决方案。
是否结束反垄断豁免的辩论是一个有趣的问题，海洋承运人声称他们需要反垄断豁免法案来保障其提供不间断的稳定服务，而托运人则称海洋承运人集中躲在反垄断豁免的保护伞下提高价格。
只有时间会告诉我们，到底联邦海事委员会的报告出台后，美国是否会放松管制，以及日本下一次审查会于何时开始。
2018年1月10日，笔者出席“国际海运业反垄断豁免问题研讨会”。
海运圈聚焦专栏作者：徐剑华
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