2017-04-26
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统一环境刑事司法权 推进长江经济带发展
——论长江水资源刑事司法权的统一行使
王 博[1]
内容提要：自改革开放以后，长江流域经济发展较快，在区域发展总体格局中具有重要战略地位。由于受到人口增长、发展模式、环保体制等诸多因素影响，长江的环境污染和资源破坏日益严重，制约了长江流域经济的可持续发展。现实的严峻形势告诉我们，传统的民行制裁和道德说教手段几近失效，强化对长江环境犯罪行为的打击是唯一的出路！笔者认为，治理长江水环境必须突出刑罚处罚的功效，但前提要建立侦查权、检察权、审判权的统一运转机制，结束管理碎片化局面，这不仅符合司法权运行的内在逻辑，同时也能促进我国海事司法制度的完善，对深入贯彻落实习近平总书记关于推动长江经济带发展重要讲话和指示精神，推进长江经济带战略实施具有重大的现实意义。（全文约7630字）
主题词：水资源 刑事 司法权 长江经济带
长江是我国第一大河，世界第三大河流，自西向东横贯我国中部，干流全长6300公里，流域面积180万平方公里。长江流域涉及青海、西藏、云南、四川、重庆、贵州、甘肃、湖北、湖南、江西、陕西、河南、广西、广东、安徽、江苏、上海、浙江、福建19省（自治区、直辖市），支流、湖泊众多，水资源总量10329.7亿立方米[2]，孕育了中国五千年文明。长江因其货运量位居全球内河第一而被称为“黄金水道”，同时担任着我国“南水北调”的重任。自改革开放以后，长江流域经济发展较快，沿岸省市GDP占全国总量的一半以上，在区域发展总体格局中具有重要战略地位。由于受到人口增长、发展模式、环保体制等诸多因素影响，长江的环境污染和资源破坏日益严重，制约了长江流域经济的可持续发展。为缓解经济发展与环境保护的矛盾，依托长江黄金水道打造中国经济新支撑带，国务院于2014年9月印发了《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，部署将长江经济带建设成为具有全球影响力的内河经济带、东中西互动合作的协调发展带、沿海沿江沿边全面推进的对内对外开放带和生态文明建设的先行示范带[3]。习近平总书记于2016年1月5日在重庆召开推动长江经济带发展座谈会时指出，“长江拥有独特的生态系统，是我国重要的生态宝库。当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。”由此可见，加强长江水环境资源保护是长江经济带发展战略的重中之重。
一、长江资源环境污染现状
近年来，长江的水资源环境的污染与破坏愈发不可控，特别是在中下游地区，已然成为长江流域经济发展的瓶颈。据长江水利委员会统计，2015年能够达到 Ⅰ类、 Ⅱ类水的河长只占长江河长的54.6%。这样的结果还是得益于长江径流量大，水体自净能力强的天然原因。干流形成近600公里长的沿岸污染带，直接威胁4亿人的用水安全，与长江相连的湖泊富营养化不断加重，整个长江水生态系统面临崩溃。
1、工业排污
随着各类沿江工业园区的建立以及港口码头功能的开发，长江以其先天的地理优势吸引着各类企业来此投资，极大地增强了区域经济实力。受环保意识与环境监管双重缺失的影响，再加上片面政绩观或权力寻租的利益驱动，一批能耗高、污染重的企业被不加区分地引入沿江园区。到目前为止，我国长江沿岸集聚着40余万家化工企业、五大钢铁基地、七大炼油厂及各类石油化工基地，长江水质污染的风险逐年增加。流域污水排放量也从1998年为189亿吨飙升2015年的346.7亿吨。其中工业废水195.5亿吨，占污水排放量的56.4%。[5]这些废污水半数未经处理或处理未达标即直排长江，是造成长江干流及较大支流近岸污染的最主要原因。据《人民网》报道：长江江苏段入江支流有103条，较大的排污口有130多个，使江苏段长江水质已降到Ⅲ类水品级以下。而长江江苏段城市从长江中所取饮用水的数量却占总取水量的80%以上，一旦取水水域遭受污染事件，后果不堪设想。如：2014年4月，长江最大支流汉江武汉段水质曝出氨氮超标，三家水厂先后紧急停产，30多万居民、数百家食品加工企业用水中断。2014年5月，江苏靖江因长江水源出现水质异常，全市暂停供水。这此类事件的背后，都是工业企业向长江违法排污的因素作祟。
2、船舶污染
长期以来，工业排放导致环境污染的问题受到越来越广泛的关注，但船舶污染的风险却一直被低估。对水资源来说，船舶污染源主要包括船舶含油废水、船上生活污水和生活垃圾三类。在中国籍船舶中，超过90%属于内河船，其中在长江流域运营的船舶已达20余万艘，如果对船舶污染的情况不加以控制解决，如此数量的船舶所造成的污染后果无疑是灾难性的。由于内河船不受国际海事组织监管，油的购买和使用情况较为混乱，硫含量大大超过国际标准。再加之大部分船舶未安装油水分离装置，每年有数百万吨的含油污水排入长江，构成了不容忽视的长江污染源。
对船舶生活污水和生活垃圾来说，主要的处置方法是在船上安装处理和收集装置，或在处理达标后排入长江，再或是收集起来后交到岸上处理。由于船用污水和垃圾处理装置价格较贵，收集后交岸上处理的方法又很麻烦，再加上监管措施不到位等一系列综合因素，导致这些船舶每年向长江排放的含油废水、生活污水及丢弃垃圾总量达数亿吨之巨。另外，船舶航行搅动重金属底泥也是加重水环境破坏的原因这一，而长江流域干流和支流很多河段都有重金属底泥，航运则是底泥污染的最大诱因。
3、倾倒垃圾
随着中国的城市化建设步伐的加快，人口聚集的速度和规模都在增大，但本应同步建成或改善的市政设施建设却普遍相对滞后，导致“垃圾围城”现象愈演愈烈。一些沿江村镇将生活垃圾有意无意地沿江堆放，遇到下雨或者涨水，这里的垃圾会直接流向长江。不少城市甚至是大城市，自身处理垃圾的能力已接近饱和，为了消化本地生活垃圾，纷纷选择垃圾外运，催生了垃圾违规外运黑色利益链。不幸的是，长江已然成为违法犯罪分子倾倒生活垃圾的目的地。如若对此类恶意破环长江水资源环境的犯罪行为不加以及时而严厉的惩处，便会有更多的垃圾倾倒入江，长江很快将变成“臭水沟”、“垃圾河”，最终完全失去生态功能和经济效用。
4、事故污染
长江货运量在世界内河货物运输量中排名第一，是名符其实的“黄金水道”。自加入WTO以来，中国进入发展的快车道，国内国际运输市场需求呈几何式增长，催生了强大的运输运力。运营船舶的增加同时带来海损事故量的增加，由海损事故引起的油、化品污染事件层出不穷，让本已脆弱的长江生态环境雪上加霜，严重威胁着沿岸居民的用水安全。2012年2月发生在江苏镇江市自来水异味事件，就是源于韩国籍货轮“格洛里亚”号的苯酚泄漏，约50吨苯酚排入长江，所导致污染后果至今仍未消除。
造成长江环境污染的原因虽说是多方面的，但打击破坏环境违法犯罪行为不力无疑是关键因素之一。当前，长江水资源保护工作刻不容缓，研究如何整合现有资源并形成合力，及时、严厉打击破坏长江环境资源的违法犯罪行为是摆在我们面前亟须解决的重大课题。
二、刑事司法手段对水资源环境保护的意义
1、水资源环境保护的手段
水资源环境保护的手段是很多种，主要包括教育手段、技术手段、经济手段、行政手段和法律手段等。在法律手段中，又有民事诉讼、行政处罚和刑事制裁之分。刑事制裁手段是公认的最严厉的环境保护手段。
2、刑事制裁手段的具体规定
1997年10月1日修订的《刑法》专设了一节“破坏环境资源保护罪”，其中与水资源环境保护相关的罪名包括《刑法》第三百三十八条“污染环境罪”、第三百三十九条“非法处置进口的固体废物罪”、第三百四十条“非法捕捞水产品罪”、第三百四十一条“非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪”等。2013年6月19日，最高人民法院和最高人民检察院联合发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，对刑法相关条款予以明确。以上规定为制裁环境犯罪提供了有力的法律根据，也形成了我国环境资源刑事保护的基本框架。
3、刑事制裁的有效性
首先，刑事制裁具有时效性。因为刑事制裁手段能够直接剥夺或限制行为人污染和破坏环境的条件和能力，可以直接起到制止污染、保护环境的作用，时效性明显。其次，刑事制裁具有威慑性。剥夺破坏环境行为人的自由具有极大的威慑性，不仅可以教育行为人本人，使其不能再犯和不敢再犯，还能对其他潜在的环境破坏行为人产生威吓，从而间接起到保护环境的作用。再次，刑事制裁具有教育性。刑事制裁结果以刑事判决的形式面向社会公开，为全社会提供了一份“犯罪清单”，让人们知晓国家的环境保护立法，明白罪与非罚、罪刑轻重之间的区别，从而使企业或个人在追求利益时，树立对环境的敬畏之心，从而达到预防环境犯罪的目的。
4、刑事手段对水资源环境保护的积极意义
对于破坏环境资源的行为，我国一向侧重于运用行政制裁手段和民事制裁手段进行处理， 而处理的方式通常表现为行政罚款或民事赔偿。当违法利益大与违法成本低相结合，行政罚款和民事赔偿就失去了部分保护意义和功能。刑法作为国家维护社会秩序及公共利益的最后一道防线，是诸多环境资源保护措施的坚实后盾。因此，在同等情况下，刑罚的存在能够起到更大的震慑力，从而更有力地起到保护环境资源的作用。
三、长江水资源刑事司法保护的困境
1、长江水资源刑事司法保护的总体情况
长江水资源的刑事司法保护是指为保护长江水资源环境，运用刑事手段对破坏长江水资源环境的犯罪行为依法追究其刑事责任的司法保护方式。相对而言，刑事司法保护方式是最为有力的保护措施，体现国家对保护对象的强烈保护意愿，关乎长江水资源的永续利用和长江经济带的可持续发展。由于体制上的原因，对破坏长江水资源的刑事案件存在“九龙治水、各管一段”的现象，导致了刑事司法质效不高、刑事保护效果不好的问题，这无疑是放纵了犯罪，进而间接损害了国家利益和人民权益。
2、行使刑事司法权的分工
目前，长江环境资源刑事案件主要由长江航运公安局负责侦查，批捕起诉和刑事审判多由侦查机关所在地的地方检察院和地方法院分别管辖。由此可见，行使长江环境资源刑事案件公诉权、审判权的检察院和法院均非专属管辖。这种体制设计，对于长江环境资源刑事案件的最终处理结果产生了重大不利影响。
首先，从自然环境角度来看，环境资源系统是一个有机整体，各种生态要素相互联系、彼此依存，这就意味着办理环境资源刑事案件具有不可分割性。其次，从司法现实角度来看，我国法院的设置基本按行政区划设立，人事任免和财政供给均受所在行政区控制，而环境资源案件的办理多会涉及到当地的GDP指标，司法机关难免不被地方保护所累。再次，从专业技术的角度看，在办理长江环境资源刑事犯罪案件中，必然涉及船舶、渔业、海事等专业知识及相关海事法律、国际条约的法律适用，这就需要打造一支既懂法律又懂专业的职业化司法队伍，方能担当起打击破坏环境资源犯罪的重任，最后，从统一司法的角度看，由一家司法机关行使环境刑事案件的侦查权、公诉权和审判权，有利于统一司法尺度和办案标准，消除区域司法差异带来的负面影响，提升司法机关公信力。
3、惩处环境犯罪案件的现状
据国家统计局统计，仅2014年全年，全国就发生突发环境事件次数471次[6]，而“2013年6月至2016年6月，全国法院共审结污染环境犯罪案件3507件，生效判决人数5507人”[7]，年均被追究刑事责任的人数1800余人。据笔者从长江航运公安局了解到，在立案侦查的长江环境刑事案件中，每年被追究刑事责任的只有不足百人。这与遭到严重侵害的长江环境和日益猖獗的长江环境犯罪形成了强烈的反差。由于法律所规定的环境刑事制裁手段没有得到真正的实施，长江环境资源条件恶化的趋势至今不能得到有效遏制，因长江水环境污染而引起的维稳事件频繁发生，在一定程度上影响了长江流域的社会稳定。究其原因，现有侦查、公诉、审判体制与其所需的特殊性、专业性和协调性体制不适应，难以对破坏长江环境的刑事犯罪形成打击合力。
4、统一行使长江环境刑事司法权的法律政策可行性
在法律方面，“上级人民法院可以指定下级人民法院审判管辖不明的案件，也可以指定下级人民法院将案件移送其他人民法院审判。[8]”在审查起诉环节，“对管辖不明确的案件，可以由有关人民检察院协商确定管辖。对管辖有争议的或者情况特殊的案件，由共同的上级人民检察院指定管辖。[9]”在政策方面，党的十八届三中全会提出要“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施[10]”，党的十八届四中全会又提出要“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件[11]”。 因此，统一行使长江环境刑事司法权，跨区域管辖环境刑事案件，无论在法律上还是政策方面都有充分的依据。
四、统一长江环境刑事司法权的路径
1、长江环境刑事案件检察权的统一行使
①设立专门检察院统一行使检察权。1981年，交通部在六个沿海港口城市组建了水上运输法院和水上运输检察院筹备组，每个筹备组包括基层和中级两个法院及两个检察院，同时组建了全国水上运输法院筹备组和全国水上运输检察院筹备组。1983年水上运输检察院筹备组停止工作，其中有一个重要的原因是海事法院不受理刑事案件，设立检察系统已无必要。从当前来看，在办理长江环境刑事案件时，长航公安局的一般作法是由办理侦查案件的公安分局，将案件移送至分局所在地的区、县级检察院提请逮捕或审查起诉，再由该受理检察院作出处理，最终由所在地的区、县级法院刑庭予以审理。随着国家海洋战略和长江经济带战略的实施，要求海事法院受理刑事案件的呼声日高，海事检察院的设立问题也被广泛热议。在长江成立海事检察院，统一行使包括长江环境犯罪行为的涉水案件检察权，有利于加强打击犯罪力度，提升长江环保质效。但是，有一个现实问题不容回避，此举措与国家机构改革的精简方向不符，设想成立长江海事检察院在短期时间内难以实现。
②指定一家检察院统一行使检察权。“人民检察院对于审查起诉的案件，按照刑事诉讼法的管辖规定，认为应当由上级人民检察院或者同级其他人民检察院起诉的，应当将案件移送有管辖权的人民检察院。人民检察院认为需要依照刑事诉讼法的规定指定审判管辖的，应当协商同级人民法院办理指定管辖有关事宜。[12]”鉴于成立长江检察院的设想一时不能实行，寻求在法律规定框架内解决问题不失是一个明智之举。在我国，上下级检察机关属领导关系，指定一家检察院统一受理长江环境刑事案件的批捕和审查起诉工作具有可操作性。按笔者的设想，长江环境刑事审判权的行使机关应赋予武汉海事法院，其与正在行使此类案件侦查权的长航公安局机关所在地均在武汉市，似乎指定武汉铁路检察院来统一行使检察权较为合适，同城交流也较为方便。但，这对办案压力本身较大的一线检察官来说，的确是增强了挑战且加重了负担。
③借鉴香港模式，创新公诉律师制度。如前所说，环境刑事案件的专业性较强，公诉人不仅要有一定的法律储备、必要的专业素养，同时还应具有高超的法庭辩论能力。但，现有的体机制似乎难以吸引或挽留住优秀的检察官人才，这与现行检察官法和检察工作的发展要求有差距，已成为制约检察工作发展的一大重要因素。因此，通过借鉴、移植香港刑事公诉权分别由检察官和警察行使的公诉制度，创新检察权运行体制，将部分案件授权给聘请的公诉律师处理，对于缓解业务素质偏低与办案要求偏高之间的矛盾具有重要作用。司法部于2002年12月出台的《关于开展公职律师试点工作的意见》就明确了属于公职律师范畴的公诉律师存在的合法性，但仍需最终从立法层面上解决检察员身份的问题。实践中的公诉律师，可以采用检察机关聘请和侦查机关聘请两种模式，无论是哪一种模式，均需检察院授权。具体操作可以参照《人民检察院组织法》中对助理检察员出庭支持公诉的授权规定，经检察长批准公诉律师代行检察员职务，代行职务期限为案件办案期间。
2、统一行使刑事审判权
①海事法院的管辖优势。在我国，海事法院是唯一整建制实行跨区域管辖的法院，自1984年设立第一批六家海事法院以来，目前已成立了十家，三十余年来一直实行专门管辖权，很少受到来自地方政府或其他行政部门的干涉，这一管辖特点和管辖优势与环境资源保护刑事案件的管辖特点具有一致性。
②海事法院审理环境类案件的能力。海事法院成立30多年以来受理、审结各类海事海商案件20余万件，审判队伍具备了专业化法律基础，熟识相关领域的专业技术知识，这使得海事法院完全可以适应涉海刑事审判专业性的需要，有能力支撑民事、行政、刑事“三审合一”的海事审判格局。部分海事法院已设立环境资源保护庭，在审理环境资源保护案件方面做出了有益的尝试，培养了相关的专业人才，积累了相应的审判经验。
③海事法院适合作为中国司法体制改革的试验田。体制革新的征途上充满着各种各样风险， 法院体制的改革也面临着成功与失败两种可能性。根据2016年最高人民法院发布了《中国环境资源审判》（白皮书）介绍，2014年1月至2016年6月，全国法院共审结涉及污染大气、水、土壤等环境犯罪和破坏土地、矿产、森林、草原以及野生动植物等自然资源犯罪的一审刑事案件37216件。可以看出，涉海涉水环境资源刑事案件的体量并不大，再加上海事法院属于专业法院，社会影响面不大，如果将环境资源刑事案件的管理权先行赋予海事法院，作为“三审合一”司法改革的试验田，完全可以对在试验中出现的新情况、新问题，及时作出相应调整，改革的风险应当在可控的范围内。
④ “三审合一”符合海事法院发展方向。首先，最高人民法院发布的《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》，进一步完善和发展了环境资源审判理念，提出要探索将环境资源民事、行政乃至刑事案件统一由一个审判机构审理的“二合一”或者“三合一”归口审理模式。其次，最高人民法院在《关于全面深化人民法院改革的意见—人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》中提出要改革海事案件管辖制度，进一步理顺海事审判体制。再次，由海事法院审理环境资源刑事案件，更有利于打击环境犯罪。海事法院通过对海事海商案件和海事行政案件的审理，经常会发现环境资源刑事犯罪的线索，如船舶侵权导致水体污染、非法采砂导致他人人身财产损害等纠纷。由于此类案件中隐含的环境犯罪行为在管辖上长期存在管辖主体和管辖区域不明的情况，最终导致造成环境污染或破坏自然资源的犯罪分子逃脱了法律制裁。如果赋予海事法院对此类案件的刑事审理权，并形成完整的侦查、起诉、审判体系，则能填补对环境资源犯罪行为惩治有限的缺陷，进而加大对环境资源司法保护的力度。另外，海事法院作为专门法院与一般地方法院在适用法律和审判思维方面大有不同。可见，在海事法院实行民事、行政、刑事三审合一的审判机构设置是海事法院未来发展的方向。
五、结语
水资源的永续利用是保障社会经济发展的物质基础。长期以来，人们认为长江之水是取之不尽、用之不竭的廉价的资源，忽略了对长江水资源的保护。现实的严峻形势告诉我们，传统的民行制裁和道德说教手段几近失效，强化对长江环境犯罪行为的打击是唯一的出路！笔者认为，治理长江水环境须高擎刑罚处罚的大纛，重拳出击，将每一个胆敢破坏长江环境的犯罪分子全部绳之以法。当然，前提是必须建立侦查权、检察权、审判权的统一运转机制，彻底结束“九龙治水、各管一段”的管理碎片化局面，这不仅符合司法权运行的内在逻辑，同时也能促进我国海事司法制度的完善，对深入贯彻落实习近平总书记关于推动长江经济带发展重要讲话和指示精神，依法保护长江经济带的生态安全，推进长江经济带战略实施具有重大的现实意义。
[1]王博，武汉海事法院审判员。
[2]长江水利委员会《长江流域及西南诸河水资源公报（2015年）》
[3]《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》
[4]长江水利委员会《长江流域及西南诸河水资源公报（2015年）》
[5]长江水利委员会《长江流域及西南诸河水资源公报（2015年）》
[6]《全国环境统计公报（2014年）》
[7]最高人民法院《中国环境资源审判（白皮书）》
[8]《刑事诉讼法》第二十六条
[9]《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第十六条
[10]《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》
[11]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》
[12]最高法、最高检、公安部《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》第24条
海运圈聚焦专栏作者：武汉海事法院 王博
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